Pourquoi l’Etat doit intervenir (2/3)

Résumé de la première partie : l’État doit intervenir dans l’économie pour fournir le cadre institutionnel permettant l’émergence du marché, et pour protéger la concurrence.

Avant toutes choses, une précision sémantique : le terme « État » est employé dans cette série d’articles de façon très large, incluant  les administrations de Sécurité Sociale et les collectivités territoriales, trio que la comptabilité nationale désigne habituellement sous le nom d’Administrations publiques (APU). On prendra soin de noter que rigoureusement parlant, l’État représente seulement une partie des APU : en 2012 le budget de l’Etat était d’environ 340 milliards d’euros sur un peu plus de 1000 milliards pour l’ensemble des APU, soit environ 30% du total.

Le spécialiste d’économie publique Richard Musgrave a défini trois fonctions essentielles des APU : l’allocation, c’est-à-dire la production de biens et services non marchands ; la stabilisation, c’est-à-dire la gestion macroéconomique ; la répartition, c’est-à-dire la redistribution des richesses.

Nous étudierons principalement la première dans cette partie, en étudiant les raisons de l’interventionnisme étatique que nous appelons raisons de catégories B, qui sont acceptées par la plupart des économistes à l’exception des plus libéraux d’entre eux.

Les raisons de catégories B

B1 : les biens publics purs. En économie publique, on classe les biens et les services selon deux grands critères : la rivalité, c’est-à-dire le fait (ou non) que, lorsqu’un agent consomme un bien, il en prive un autre agent ; l’exclusivité, c’est-à-dire la possibilité (ou non) d’empêcher un agent de consommer un bien.

Un bien qui est à la fois rival et exclusif est dit privé, c’est le cas de la majorité des biens que nous consommons. Si j’achète une voiture ou une coupe de cheveux, je prive par mon achat un autre agent de la possibilité d’acheter exactement le même bien  puisque les automobiles sont disponibles en quantités limitées, ainsi que le temps de travail du coiffeur. Quant à empêcher un agent de consommer un bien ou un service privé, c’est très facile : il suffit d’y mettre un prix, celui qui ne peut pas payer étant de facto exclu de sa consommation.

Mais il existe des biens qui ne sont ni rivaux ni exclusifs, et que l’économie publique qualifie de biens publics purs. C’est le cas par exemple de la police, d’un lampadaire ou d’un feu d’artifice. D’une part, la consommation du bien ou du service par un agent n’empêche pas sa consommation par un autre agent : tout le monde profite du surcroit de sécurité apporté par la présence d’un policier dans une rue, même ceux qui n’auraient pas payé pour cela ; c’est la même chose pour un feu d’artifice ou un lampadaire. De même, il est difficile ou impossible d’empêcher quelqu’un de profiter de la lumière d’un phare ou d’un feu d’artifice en fixant un droit d’entrée.

En bref, les biens publics purs constituent une défaillance du marché dans la mesure où il est difficile ou impossible pour le secteur privé de fournir ce type de biens, étant par nature peu ou pas rentables. En réalité, le marché peut théoriquement fournir une sécurité privée, un feu d’artifice privé ou un phare privé. Mais la quantité produite sera très faible, destinée à des agents très fortunés qui peuvent supporter les coûts posés par l’absence de rivalité ou d’exclusivité. Ce serait donc socialement sous-optimal (imaginez un pays dans lequel seuls ceux qui ont de l’argent ont droit à un procès, les autres ne pouvant se payer la justice).

C’est alors à la puissance publique de s’en charger. On retrouve dans cette catégorie les fonctions de l’État dites régaliennes : justice, police, armée, émission de la monnaie.

B2 : les monopoles naturels. Dans l’article précédent nous soulignions que les économistes sont généralement favorables à la concurrence. Cependant, il existe des secteurs particuliers (principalement les secteurs « en réseaux » comme l’eau, le gaz, l’électricité, le téléphone…), où les coûts fixes, c’est-à-dire les investissements initiaux, sont très élevés, tandis que les coûts marginaux (coût de la fourniture du bien ou du service à un client supplémentaire) sont très faibles, ce qui autorise de grands économies d’échelle.

Typiquement un opérateur téléphonique : fournir le service au premier client implique des dépenses considérables (câblage, installation technique) mais une fois que le service est en place, fournir 10 clients ou 10 000 ne change pas grand chose. Ce genre de secteur tend donc à voir l’apparition d’un monopole privé, car un opérateur déjà présent sur le marché n’aura aucun mal à fournir le service à un client supplémentaire, alors qu’un nouvel entrant devra assurer des investissements considérables pour un nombre de clients hypothétiques bien plus faibles. Les petits concurrents sont donc rapidement éliminés et l’on voit un tout petit nombre d’entreprises (généralement une) se partageant le gâteau, et pouvant ainsi fixer les prix désirés.

La microéconomie montre dès lors que la quantité produite et le prix du service auront tendance à être sous-optimaux. L’Etat alors plusieurs moyens d’actions à sa disposition : il peut agir pour renforcer la concurrence et lutter contre les ententes (ce qui nous ramène à la raison A2 de l’interventionnisme), comme l’Etat français l’a d’ailleurs fait en permettant en 2011 à Free d’entrer sur le marché des télécoms. Un usage consiste, pour faciliter l’entrée d’un nouveau concurrent sur un secteur oligopolistique, à lui fournir des avantages tarifaires pendant une période limitée : ainsi d’après Wikipédia « Free a bénéficié pendant 18 mois d’une dissymétrie du coût de terminaison d’appel : Free facturait plus cher aux trois autres opérateurs que ces derniers à Free. Bouygues Telecom avait également bénéficié d’une asymétrie tarifaire, de son lancement en 1999 à la mi 2011 et SFR de 1999 à fin 2001 ».

De plus, dans le cas particulier des monopoles naturels, un moyen particulier d’action consiste à confier ce qui coûte le plus cher, à savoir la gestion de l’infrastructure réseau, à une seule entreprise (publique ou privée), comme c’est le cas avec ERDF pour l’électricité ou de RFF pour le transport ferroviaire, et à mettre en concurrence les entreprises pour l’utilisation de ce réseau.

L’intervention de l’Etat est alors plus ou moins importante, selon que le monopole de la gestion du réseau soit entièrement privé, partiellement privé ou entièrement public. En France, les solutions adoptées ont d’ailleurs été variables : ERDF, qui gère 95% du réseau électrique français, est une société anonyme, filiale d’EDF ; alors que que Réseau ferré de France, qui gère le réseau ferroviaire, est un EPI (Établissement Public à caractère Industriel). Dans tous les cas cependant, l’intervention de l’Etat est importante : même lorsqu’il s’agit d’une entreprise privée, elle reçoit délégation de service public et est contrôlé par les autorités administratives. Ainsi ERDF doit s’engager à desservir tous les Français qui demandent le raccordement, quel que soit leur lieu d’habitation, sans discrimination entre ville et campagne (ce qui implique de raccorder parfois à perte) et doit réaliser un certain nombre d’investissements pour maintenir la qualité du réseau. Certains économistes estiment que quitte à avoir un monopole (lorsqu’il est naturel donc inévitable), il est préférable qu’il soit public, puisque l’Etat disposera des moyens d’actions permettant de fournir le service au plus grand nombre et pour un prix généralement plus faible qu’un monopole privé.

B3 : biens tutélaires et externalités. Les biens tutélaire sont, d’après Musgrave, des biens sur lesquels l’Etat décide d’exercer une tutelle, de façon à décourager ou au contraire encourager la consommation de ces biens par les agents. Pourquoi le fait-il ? Il y a deux grandes raisons.

La première raison est liée aux externalités. Une externalité est une situation qui se produit lorsque le comportement d’un agent affecte un autre agent sans contreparties (notamment monétaire). Une externalité peut être positive ou négative. Polluer une rivière est une externalité négative : en le faisant, une entreprise affecte l’environnement et la santé d’autres individus sans les indemniser pour cela. Mettre des fleurs devant sa fenêtre est une externalité positive : tous les passants de la rue en profiteront, sans rémunérer le fleuriste du dimanche pour autant. La caractéristique des biens tutélaires est d’induire des externalités importantes. Comme il y a deux types d’externalités, il y a deux types de biens tutélaires : ceux induisant de fortes externalités négatives et ceux induisant de fortes externalités positives.

Commençons par les premiers. Acheter un ordinateur n’induit à priori aucun externalité pour mon voisin. Il n’en va pas de même si je surconsomme de l’alcool. Celui qui le fait devient dangereux sur la voie publique (plus encore au volant d’une voiture), de même que celui qui surconsomme du tabac nuit à son entourage (tabagisme passif). Pourtant, dans les deux cas le consommateur d’alcool ou de tabac n’indemnise pas celui qui subit les conséquences de son acte.

L’État peut alors décider d’intervenir en décourageant la consommation de certains produits (tabacs, alcools), en les règlementant et/ou taxant fortement, voire en les interdisant (drogues, alcool au volant, etc.). C’est aussi l’existence d’externalités  négatives qui justifie l’intervention de l’État dans nombre de questions environnementales, visant à faire prendre en compte l’externalité par celui qui la produit de façon plus ou moins radicale : règlementations (interdiction de certains produits polluants, période de chasse, espèces protégées…) ou taxation (principe « pollueur-payeur ») visant à ajouter au coût privé un coût social et environnemental pour rendre plus coûteuses les productions et les énergies polluantes.

Passons à une autre catégorie de biens tutélaires, ceux qui induisent de fortes externalités positives. C’est le cas de l’éducation ou de la santé : une personne bien formée est plus efficace, plus productive et généralement plus heureuse; cela bénéficie à toutes les entreprises où elle travaille et profite à toute la société. De manière similaire, tout le monde profite d’une population en meilleure santé, même ceux qui ne sont pas directement concernés : cela peut jouer tant sur le moral que sur les coûts sanitaires, la formation, la capacité à innover, la cohésion sociale, que sais-je.

Dans ce cas l’État peut chercher  à encourager la consommation de ces services. S’il ne le faisait pas, les individus pourraient avoir tendance à sous-consommer ces biens, ce qui serait socialement sous-optimal. Par exemple les individus ne se formeront pas assez, ne se soigneront pas correctement, n’épargneront pas suffisamment pour leur retraite ou en cas de chômage, etc.

Bien sûr, certains libéraux ont tendance à critiquer cette façon de présenter les choses, en faisant remarquer que ce faisant, on défend une forme d’étatisme paternaliste où l’État aide les individus à être heureux « contre eux-mêmes », prélude à toute dictature sociale et morale. On touche là à un point essentiel, difficile à trancher en quelques lignes. Mais il faut comprendre qu’il ne s’agit pas tellement de forcer les individus à entreprendre quelque chose qu’ils ne souhaitent pas, pour la plupart, faire. C’est un peu comme estimer que les 20 millions d’américains qui n’ont pas de couverture sociale le font par choix….c’est peut être vrai pour une partie d’entre eux, mais pour la grande majorité, c’est plutôt une question de revenus.

Ici, il s’agit d’aider –en les incitant ou en les y forçant—les individus à faire une action ou prendre une décision qu’ils souhaiteraient mais que, pour différentes raisons, ils n’arrivent pas ou ne peuvent pas prendre. Par exemple, en rendant l’épargne-retraite obligatoire via un système par répartition, l’État force les agents à financer les retraites de leurs aînés, avant d’être à leur tour financés quand ils seront à la retraite.

Par ailleurs il faut remarquer qu’ici, le marché n’est pas directement en cause, comme c’était notamment le cas avec les biens publics purs. Il est dans la plupart des cas tout à fait capable de fournir ces biens en quantité suffisante. Mais le résultat serait un bien exclusif, puisque privé. Or, précisément parce qu’ils induisent de fortes externalités positives, l’Etat peut vouloir que le plus grand nombre y accède, ce qui implique de rendre non-exclusif un service qui l’était ou pourrait l’être, de façon à permettre au plus grand nombre d’y accéder.  Ceci justifie que l’Etat intervienne pour produire lui-même tout ou partie de ces biens ou services, à un prix nul ou quasi-nul (couvrant moins de la moitié des coûts de production)  : d’où la santé publique, l’école publique, ou encore une assurance publique du chômage.

Prenons en guise d’exemple le cas fort intéressant de la santé, en comparant le système étatsunien, largement privé, et le système français, largement public. En France le système de santé est le suivant : l’assurance santé est obligatoire, publique, et fournie quelle que soit la situation : actif (CPAM en général), étudiant (caisses étudiantes), inactifs (CMU), etc. Elle est financée par des prélèvements sur le travail (cotisations sociales). Tous les assurés qui souhaitent une assurance plus performante sont libres de souscrire une complémentaire sur le marché privé (complémentaires qui sont parfois fournies via le travail) qui offrira une meilleure protection que la seule assurance publique.

Aux Etats-Unis (avant la réforme Obama), l’assurance santé est facultative. La majorité des américains (environ 60%) sont assurés via leur travail. Environ 10% s’assurent individuellement (c’est très cher, bien plus que nos complémentaires). Il existe également un système d’aide médical pour les plus de 65 ans et les invalides (Medicare) et pour les pauvres (Medicaid), financés par l’Etat fédéral. Il reste 15% (environ) d’américains, soit 45 millions de personnes, qui n’ont aucune assurance. Soit ils n’ont pas de travail tout en étant trop riches (ou pas assez informés) pour bénéficier de Medicaid, soit leur entreprise est trop petite pour leur fournir une assurance santé et ils n’ont pas les moyens de s’assurer individuellement, etc. En cas de problèmes, ils n’ont aucune couverture et doivent tout payer. Bien sûr, contrairement aux clichés généralement utilisés en France, on ne les laisse pas mourir sur le trottoir: d’une part, il existe des centres qui délivrent des soins gratuits, généralement liés à des initiatives bénévoles, le système de charité étant très développé aux Etats-Unis ; d’autre part, même les cliniques privées ont l’obligation d’assurer les soins vitaux minimum à un patient (y compris s’il ne peut pas payer).

Ceci étant dit, la situation médicale des non-assurés reste très précaire : l’accès à un centre de soin gratuit n’est jamais garanti, et rien n’assure que toutes les pathologies y sont soignées, en particulier les pathologies nécessitant des traitements lourds de long terme : une appendicite n’est pas comparable à une séance de dialyse ou une chimio. Enfin, pour être soigné en urgences ou aux consultations externes d’un hôpital à but non lucratif privé ou d’un hôpital public quand on n’a pas d’assurance, il faut évidemment attendre des heures…

La réforme Obama, sans bouleverser les choses, améliore légèrement le système : elle étend la couverture Medicaid à davantage d’Américains en établissant la limite pour en bénéficier à 138% du seuil de pauvreté ; elle augmente les aides fédérales pour s’assurer, en particulier aux plus démunis, tout en rendant l’assurance santé obligatoire et en instaurant des amendes pour ceux qui ne le font pas ; elle étend l’obligation pour les entreprises d’assurer leurs salariés en augmentant les pénalités en cas de défaillance. Le point phare de la réforme, qui aurait rapproché le système américain du système français et de celui des pays développés en général, n’a cependant pas été retenu dans la version finale de la loi : il aurait s’agit de la mise en place d’un assurance santé publique, concurrente des assurances privées. A l’heure actuelle et malgré la réforme, le système de santé américain reste donc très largement privé.

Peut-on alors comparer les deux systèmes ? Du point de vue de l’efficacité médicale, les deux systèmes sont équivalents, proposant une médecine occidentale avec des technologies de pointe. Mais le système américain est bien plus coûteux et sélectif. La sélectivité est liée au problème de la sélection adverse : les compagnies d’assurance étasuniennes essayent de se prémunir contre les clients malades (donc coûteux) en refusant de les assurer ou en leur faisant payer des primes exorbitantes. Cela incite les malades à cacher ou dissimuler les informations sur leur état de santé, qu’il est de toute façon difficile de prévoir avec certitude pour une entreprise (asymétries d’informations entre l’assureur et le malade). Dans ce cas, la compagnie aurait intérêt à élever le prix moyen de la cotisation, pour que les cotisations des biens-portants payent celles des malades (principe de la répartition du risque). Mais alors les clients qui se savent en bonne santé sont incités à ne pas s’assurer puisque la prime moyenne est trop élevée pour eux. A terme, les clients malades sont surreprésentés dans le système, ce qui conduit rapidement à son effondrement financier.

(On notera qu’Alexandre Delaigue a fait un parallèle intéressant avec le divorce en se demandant pourquoi il n’existe pas d’assurances-divorce).

Bien sûr, les compagnies peuvent éviter cela en dépensant beaucoup pour obtenir des informations sur la santé de leurs assurés. Ce qui nous amène à la question du coût très élevé du système de santé américain. Les Américains affectent environ 15% de leur PIB aux dépenses de santé, contre 11% en France. Quatre points de PIB peuvent sembler peu, mais rappelons qu’un point de PIB aux États-Unis, c’est environ 150 milliards de dollars. Victor Rodwin, professeur de politique de la santé à New-York, est clair sur ce sujet : « (…) les prix de tous les biens et services dans le secteur de la santé sont beaucoup plus élevés chez nous, y compris les salaires du personnel médical et infirmier. L’intensité des soins est aussi plus élevée. Nous avons plus d’infirmières par lit que vous ; plus de technologies lourdes et coûteuses, par exemple les IRM. En outre, nous dépensons beaucoup plus en frais administratifs puisque nous avons des centaines d’assurances différentes : chacune exige des protocoles de remboursement et de vérification différents. »

Une étude du cabinet McKinsey (Accounting for the cost of health care in the United States, 2007) a ainsi estimé que l’essentiel du surcoût du système de santé américain, par rapport aux autres systèmes de santé, provident des coûts administratifs extrêmement élevés des assurances privées américaines, qui ont pour objet d’éviter les clients à risques (coût pour évaluer la classe de risque à laquelle appartiennent leurs assurés) et de reporter les coûts des traitements sur d’autres compagnies (coûts des litiges juridiques).

Que l’on comprenne qu’il ne s’agit pas de faire ici l’apologie du système de santé français, qui a aussi de nombreux défauts. D’ailleurs, le système de santé n’est qu’un exemple, et la comparaison serait différente si on considérait le système éducatif, la fourniture d’eau, ou un autre secteur encore. La production publique de certains biens ou services n’est de plus pas incompatible avec l’existence d’un système parallèle privé, comme c’est le cas en France avec les cliniques ou les écoles privées.

Cet exemple n’est destiné qu’à corroborer l’affirmation suivante : il peut exister des secteurs qui ne sont pas producteurs de biens publics purs, qui ne sont pas non plus des monopoles naturels, et que le marché peut ou pourrait parfaitement fournir en quantité suffisante. Mais pour différentes raisons, et en particulier pour que le plus grand nombre puisse y avoir accès à un coût raisonnable, en présence de fortes externalités positives, l’État peut vouloir produire lui-même tout ou partie de ces biens/services (ou en limiter fortement la diffusion en présence de fortes externalités négatives).

C’est clairement le cas de la santé en France, quand on la compare avec le système américain. Le système de santé public de la France fait que les Français sont aussi bien soignés que les Américains, mais pour un coût moindre, et ils sont beaucoup moins nombreux à être laissés sans soins.

B4 : biens tutélaires et éthique. La seconde raison pour laquelle l’État peut vouloir règlementer des biens tutélaires est l’éthique. C’est le cas des tentatives récentes d’assécher la demande pour la prostitution, de l’interdiction de la vente d’organes ou du travail des enfants. Ici les externalités ne sont pas vraiment en cause. On peut éventuellement considérer que la présence de prostituées ou le travail des enfants induit des externalités négatives mais il n’en va pas de même pour l’existence d’un marché de la vente d’organes, qui au contraire aurait plutôt tendance à entraîner des externalités positives en augmentant l’offre d’organes à greffer. Si l’Etat maintien alors une interdiction ou une règlementation de ces marchés, c’est pour des raisons essentiellement éthique, considérant qu’il est inacceptable du point de vue éthique de vendre une relation sexuelle ou un organe, ou d’acheter le travail d’un enfant.

C’est l’occasion de rappeler pour conclure que tous les arguments ci-dessus ne visent qu’à rappeler et synthétiser les raisons communément acceptées par les économistes qui justifient en soi l’intervention de l’État. Mais on prendra soin de noter qu’il existe une différence entre un acte légitime et un acte efficace, et que ce n’est donc pas parce que l’intervention de l’État est légitime dans nombre de domaines qu’elle y est efficace pour autant. Le résultat est au contraire très variable selon le secteur concerné, allant d’une efficacité supérieure à celle du système privé (cas de la santé), à une efficacité faible (cas du travail des enfants par exemple), en passant par toutes les nuances possibles entre les deux, et en comprenant bien que si une intervention étatique peut contribuer à régler un problème, elle n’est généralement pas exempte d’effets pervers induisant d’autres problèmes.

3 réflexions sur “Pourquoi l’Etat doit intervenir (2/3)

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