Faut-il respecter la règle des 3% de déficit ?

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Éternel marronnier économique qui a encore opposé pendant la campagne pour la Présidence Benoit Hamon (qui jugeait la règle inepte) et Michel Sapin (qui la jugeait rationnelle). Les règles du pacte de stabilité ou « critères de convergence », que Jacques Chirac avait renommé “pacte de stabilité et de croissance” (PSC) ont été instaurées à partir du traité de Maastricht et limitent le déficit budgétaire d’un État membre de l’Union Européenne à 3% du PIB chaque année, ainsi que la dette publique à 60% du PIB.

Personne ne respecte le PSC

Avant même de savoir s’il faut respecter la règle en théorie, il faudrait déjà savoir qui la respecte en pratique. La réponse est simple : personne. En 2016, sur 28 États membres, seuls les trois petits pays baltes respectaient intégralement les critères du pacte de stabilité et de croissance. Même la vertueuse Allemagne ne respecte qu’un critère sur deux (lien). Les pays défaillants ont-ils été sanctionnés pour leur violation des règles communes ? Nullement. La France, dont le dernier excédent budgétaire remonte à…1974, n’a jamais respecté intégralement le pacte de stabilité et n’a pas subi la moindre sanction pour cela. En 2005, Jacques Chirac et Gerard Schröder s’étaient arrangés pour éviter les sanctions de la Commission. Plus récemment, mentionnons la déclaration de François Hollande à la suite des attentats de l’année 2015 disant préférer le « pacte de sécurité » au « pacte de stabilité » pour justifier la hausse des dépenses militaires, ce dont la Commission européenne s’était contenté de prendre acte. L’année dernière encore la Commission a envisagé un temps de sanctionner l’Espagne et le Portugal pour leurs dérapages budgétaires en engageant contre eux une procédure pour « déficits excessifs », avant d’y renoncer pour des raisons économiques (ne pas freiner la reprise ibérique), mais surtout politiques (ne pas interférer dans un processus électoral). Où est donc la méchante Europe technocratique quand les critères censés prouver cet étau de fer bruxellois ne sont respectés par aucun des pays membres et que la plus grosse sanction qu’ils obtiennent, c’est un « rappel à l’ordre » ?

La procédure concernant les déséquilibres excessifs n’a pas encore été mise en œuvre à ce jour. En 2013 et en 2014, la Commission a détecté des déséquilibres excessifs à cinq reprises mais n’a pas soumis de proposition pour qu’ils soient formellement constatés par le Conseil, de sorte que la procédure n’a pas été déclenchée. Au cours de ces deux années, la Commission a considéré que les politiques décrites par les gouvernements concernés (l’Espagne et la Slovénie en 2013, et l’Italie, la Croatie et la Slovénie en 2014) dans leurs programmes nationaux de réforme et leurs programmes de stabilité (ou de convergence) étaient adaptés aux défis respectifs qu’ils avaient à relever et qui avaient été mis en évidence par les bilans approfondis. Toutefois, dans chacun de ces cas, la Commission a fait appel à la flexibilité inhérente au cadre de la procédure concernant les déséquilibres macroéconomiques pour lancer un suivi spécifique et attentif de la mise en œuvre des politiques, contribuant ainsi à ce qu’une pression des pairs soit exercée tout en favorisant une évaluation des actions en temps réel et des mesures de réforme dans les États membres[10]. Source : LexEuropa

Si cette règle n’est pas respectée, faut-il alors la supprimer ? Je ne crois pas. Ni application aveugle, ni suppression juridique : c’est la situation actuelle, et la position que je défends ici.

La règle ne sert pas à grand-chose…

Pourquoi 3% et non pas 2, ou 4 ? A cette question, personne n’a de réponse économique sérieuse. Même si par la suite on a tenté de trouver une justification rationnelle (avec une croissance nominale de 5% et un déficit annuel de 3%, on maintient mathématiquement la dette dans une proportion de 60% du PIB), elle ne convainc pas grand-monde. D’ailleurs, aucun autre pays du monde n’a installé une telle règle dans sa Constitution, certainement pas des géants économiques comme les États-Unis, le Japon ou la Chine. Le consensus économique international sur le sujet est clair : en période de crise, les pouvoirs publics doivent laisser filer les déficits (voire les creuser volontairement) en dépensant davantage et/ou abaissant les impôts pour éviter que, l’activité s’effondrant par la demande, le chômage explose, in fine les déficits. La pire chose à faire en période de récession est de se lancer dans une cure d’amaigrissement du budget national. Cependant, en période de croissance, il est nécessaire d’adopter une gestion sérieuse, avec un déficit faible (voire un excédent) pour accumuler des réserves qui serviront justement à faire repartir la croissance au moment de la crise. Installer une règle arbitraire et automatique apparaît donc inepte, car le principe même d’une règle juridique est de ne pas s’adapter à la circonstance.

Mais il faut quand même la garder

La situation européenne est particulière. L’Europe fait face à un problème massif de convergence économique. Les pays du Nord, Allemagne en tête, doivent soutenir davantage leur demande globale — notamment par l’investissement public— ce qui aura pour effet de rééquilibrer leur balance extérieure. Les pays du Sud (Espagne, Italie, à fortiori Grèce) doivent faire l’inverse : se concentrer sur les problèmes structurels tels que mauvaise productivité, corruption, fraude fiscale, inflation. La France est dans un entre-deux. Personne ne croit sérieusement que la Grèce pourra devenir l’Allemagne mais une plus grande convergence reste néanmoins nécessaire pour des pays partageant la même monnaie. Or, cette convergence nécessite un horizon commun, une sorte de ligne de conduite idéale, pas toujours respectée en pratique mais dont le but est de se rappeler l’objectif politique que nous avons en commun. Ce n’est pas pour rien que les critères de Maastricht se sont appelés les « critères de convergence ». En clair, l’objectif du pacte de stabilité et de croissance est autant politique qu’économique. On comprend mieux cette logique si l’on adopte un raisonnement par la négative : qu’adviendrait-il si l’on supprimait la règle ? Le projet de convergence européen s’affaiblirait, car chaque pays se croirait juridiquement (et bientôt politiquement) fondé à s’affranchir des règles communes à n’importe quel prétexte (notamment électoraliste), induisant à terme un euro ingérable pour la BCE, via une accumulation de défauts sur la dette publique. Si le cas grec a pu advenir avec les règles, qu’en aurait-il été sans les règles ?

L’histoire du pacte de stabilité (lien) montre qu’il a constamment évolué à la fois vers des objectifs plus ambitieux d’harmonisation des politiques économiques, mais en même temps vers plus de souplesse pratique. Le récent Pacte budgétaire européen (négocié sous Nicolas Sarkozy, voté sous François Hollande) illustre bien cela : il rappelle la règle des 3% en posant le principe de l’équilibre des comptes publics, mais introduit des exceptions pour circonstances exceptionnelles. Quant à la pratique — au fond le plus important— elle est toujours la même, extrêmement flexible : depuis plus de 15 ans que la fameuse « règle des 3% » existe et qu’on en débat à chaque nouvelle élection, jamais un seul pays n’a été financièrement sanctionné pour cela. Preuve que les institutions européennes sont loin d’être aussi idéologiques qu’on l’entend chez les eurosceptiques.

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